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企业培训师观点:国有企业改革的历程回顾与发展方向

企业培训师吉宁 2015年12月12日 企业培训师观点

回顾民营企业家改革走过的二十多年历史,我们可以取得如下认识:民营企业家改革的中心环节就是要解决民营企业家的产权问题;改革的终极目标是要建立现代企业制度,为此企业要从绝大多数民营企业家中退出,不再直接经营企业;而民营企业家改革的难点是要从国家对社会经济高度垄断的格局转化为多元分散的市场经济,其间不仅横着巨大的制度鸿沟,缺乏现成的中间制度可以过渡,而且在思想观念和意识形态方面也存在着严重的障碍,由此造成民营企业家改革仍然相对滞后,在一定程度上牵制了中国民营企业家改革的进程。

  一、民营企业家改革历程回顾

  民营企业家改革至今已走过二十多年的历史,回顾这个过程大体可分为三个阶段。

  第一阶段:1979—1986年,民营企业家经营权层面的改革。

  传统的民营企业家是委托人即企业垄断了企业近乎全部的剩余权利的奢望,也没有创造剩余产品的积极性。因此民营企业家势必会长期处于了低效率运行状态。由此不难看出,让渡民营企业家的经营权,必然会对经营者积极性产生激励,进而有利于改变过去权力集中与外部化的状况,使企业成为“自负盈亏,自主经营,自我约束,自我发展”的经济实体。

  针对传统民营企业家政企不分、经营者缺乏自主权和低效率运行的弊端,中共十一届三中全会后,中央企业颁布了一系列扩大企业自主权的文件,推动了经营权层面的民营企业家改革。1979年4月中央工作会议做出了扩大企业自主权的决定,同年国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等五个管理体制改革文件,并在四川省进行扩大企业自主权的试点。根据中央政策,企业向企业让渡了生产自主权、原料选购权、劳动用工权和产品销售权等十四项经营权。经营权的让渡意味着企业的经营者具有了一定程度的剩余控制权和剩余索取权,企业经营者和生产者的生产积极性明显提升。

  许多文章在回顾放权让利这一阶段的时候,认为这是一种浅层次的、带有权宜之计的民营企业家改革。但,正是由于这一过渡性制度的安排,才使得民营企业家改革取得了明显的效果。1979年国有工业企业实现利税比1978年增长了10.1%,高于1957—1978年的平均增长率。国家财政收支也从1978年的财政赤字10.17亿元转为1979年的财政盈余135.41亿元。职工实际工资比上年增长了7.5%。经营权层面的民营企业家改革取得成功的原因归结为以下几点:第一,放权让利是以中央企业的利益让度作为切入点,受益者是包括民营企业家在内的社会各种利益主体。在各利益主体均获可得收益下的民营企业家改革,不仅推动起来阻力小,且还会对各个经济主体产生较强的激励作用,有利于调动各个主体参与经济活动的积极性。第二,经营权层面的改革是在原国有经济体制内进行的民营企业家改革,是不改变原有的所有权框架,而只在企业和民营企业家之间进行的利益调整。这种调整并不涉及“姓公姓私”或“姓资姓社”的意识形态问题,因而来自社会意识和传统观念方面的阻力较小,改革能够被全社会所接受。第三,放权让利虽然表现为中央企业利益的部分损失,但于经济总量增加,中央企业收益的绝对量也是增加的;同时,社会经济总量的增加又会带来其他社会成员收入的改善。因此,以放权让利为内容的民营企业家经营权层面的改革是一种社会绝大多数成员都受益的帕雷托改进。

  第二阶段:1987—1992年,民营企业家改革从经营权向所有权层面的过渡。

  从1986年开始,民营企业家改革开始从经营权向所有权层面过渡,但在涉及财产关系的深层改革上,同时出现了两种不同思路和对民营企业家改革制度的两种不同选择。

  一种思路是将民营企业家改革仍然限制在原有财产关系之内,而进一步推进经营权层面的民营企业家改革。与这种认识相对应的制度选择就是企业承包制。中央企业决策部门倾向于这种改革思路和改革方案,于是从1987到1992年,民营企业家经历了两轮承包制改革。

  承包制推行伊始,确实调动起企业和职工的积极性,推动了国有经济的发展。1987和1988年我国工业增长速度分别为14.1%和20.7%。企业实现利润和上缴税金1987年比1986年增长8.0%,1988年比1987年增长18.2%,亏损面也逐年下降,经济效益有所提升。但在推行承包制期间,却出现了企业增效、经济增长、国家财政收入反而下降的状况。在推行承包制的第一年即1987年,伴随国民经济的高速增长,财政收入却出现了低增长,财政收入占国内生产总值的比重从1986年的20.8%,骤降为18.4%,一年下降2.4个百分点,1988年又急剧降到15.8%,比1987年又下降2.6个百分点。

  承包制带来的结果招致了全国各界强烈的批评和反对。一种普遍的批评认为,在经过了放权让利之后,国家财政已无力继续让利。而承包制又向企业做了更大幅度的让利,致使国家财政收入严重流失。还有一种分析认为,承包制对企业行为的约束仍然是软的。企业只负盈、不负亏。这不仅使国家财政收入占国民收入的比重下降,而且还造成了企业承包者的行为短期化和“机会主义行为”(刘世锦,1993)。

  承包制对民营企业家改革的利弊分析现在仍需要认真讨论后再下结论,但有一个认识是能够形成共识的,那就是如果不进行深层的财产关系的变革,民营企业家经营者行为就很容易出现短期化,且国家对经营者的监督很困难。在承包制度中,国家和企业处在一种不完全的契约关系中,企业与企业一对一的谈判成本很高,且无法对承包合同的细节逐一地加以规定。所以,企业承包者可凭借充分的剩余控制权合法或不合法地追求自身利益的最大化,由此而出现行为的短期化和机会主义也就不足为怪了。

  与承包制的民营企业家改革主张不同,国内理论界的一些学者专家提出了深化所有权层面的民营企业家改革主张,与这种主张相对应的制度选择就是股份制。股份制改革是民营企业家在所有权层面改革的一个重要推进。其根本目的是要改变由国家垄断的企业财产制度,使民营企业家内部形成多元化的产权结构,优化民营企业家内部的治理结构,为实施对股东、董事会和经理层进行有效的激励和制约。

  民营企业家股份制的试点开始于1986年,但大都在国有中小企业中进行。试点的影响面并不广泛,主要问题在于非国有的财产主体介入不足,“找不到能够合作的非国有主体”是一种普遍的反映。在多元化主体供给严重不足的情况下,股份制试点往往在企业内部职工中展开。由于企业内部职工筹资能力的局限,股份制改革自然达不到预期的目标。而且由于当时股份制不够规范,很多试点企业的职工股份演变成为一种内部借贷,最后以还款了之。在这期间,由于承包制所产生的一些负面影响,及股份制的发育不足,致使民营企业家改革一度处在摇摆和徘徊之中。民营企业家改革的效果也就可想而知了。
第三阶段:1992—2002年,建立现代企业制度的改革。

  1993年,十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制的若干问题的决定》中,明确地提出了民营企业家建立现代企业制度的目标和步骤。1994年以后建立现代企业制度的试点在民营企业家中展开。建立现代企业制度的目标是要通过产权结构的改造,使民营企业家成为“产权清晰,权责明确,政企分开,管理科学”的现代企业。在现代企业产权结构的制约下,企业不能再直接地控制和经营民营企业家。它的意愿只能在民营企业家清算和转让时依据终极所有权来实施和表达。当然,企业还可以通过其代理人即国有资产管理公司或控股公司参与民营企业家重大事宜的决策,但这个决策也是受所有者出资额和所持股份数额限制的。因此,在现代企业组织框架中,从发展上看,企业的意志是递减的,而股东的意愿则可得到组织和制度的保证。而且在现代公司中,权利、责任和义务是由法律规定的,并受出资额和所持股份制约。决策只能是董事会成员讨论后通过表决做出,这就可以避免长官意志和个人意志的独断专行,从而为科学决策的实现提供组织基础。但所有权层面的民营企业家改革,并不是一个简单的过程。其难点仍然在于多元的,尤其是非国有财产主体供给不足。而当前存在的“一股独大”的产权结构,是妨碍公司内部治理结构优化的关键所在。

  二、民营企业家产权制度改革现存的问题

  首先是建立产权结构多元化遇到的困难。到目前为止,无论是在有限责任公司中,还是在股份有限公司中,国有独资和国有控股的结构仍然占有相当大的比例。这种产权结构往往会带来如下后果。

  (1)在国有独资公司中,由于缺乏多元股东的产权结构,形式上的公司组织仍然只不过是原民营企业家的翻牌,董事会基本上是民营企业家的原班人马。在“翻牌公司”里,传统民营企业家的诸多弊病依然存在,当然也就难于实现权责分明和科学管理。

  (2)在国有控股的股份公司中,董事会一般仍由企业官员组成,董事长往往由党委书记担任,而总经理的任命也要通过组织部门认可。这种官员和企业家不分的格局,往往使公司的负责人在政绩目标和企业目标之间彷徨,难于摆脱行政的干预,也很难做出真正科学的决策。

  (3)在各类国有公司中,国有股东都是国有出资人委托的代理人,因此仍然存在真正所有者缺位的问题。假如代理人的目标与委托人的目标发生矛盾,则国有公司很难解决“内部人控制”问题,必然会面临较大的代理风险。

  公司产权结构的缺陷影响公司的治理结构。在一般的股份公司中,比较突出的问题往往是董事会与经理人之间的委托代理关系。由于公司的经营和管理越来越多地依赖于职业经理人,经理人掌握着公司的实际控制权,因此如何激励和监督经理人的问题则变得越来越重要。而国有公司的治理结构则由于产权结构的缺陷而显得更为复杂。首先是国有公司的董事会成员一般都是国有资产的所有权代表而不是所有权人本身,因此股东与董事会之间的委托代理关系,或者说股东对董事会的监督就成为一个首要的难点。比如,最近在资本市场上连续披露出来的上市公司以虚假盈利信息欺骗股民的问题,就是上市公司“内部人控制”和行为短期化的一种表现。第二是国有公司的董事会和经理人在控制权的配置上,一般是董事会的权利大于经理人。在董事长兼任总经理的企业中,董事长兼负决策和经营管理权于一身;在董事长与总经理分离的企业中,总经理的经营管理权限往往又会受到董事长的制约。因此不论怎样,很难形成合理的权力分配。此外,国有公司中的监事会成员与董事会统一由企业委派,因此实际上往往形同虚设,甚至可能成为与董事会“串谋”的伙伴。在国有独资和国有控股的企业中,董事会、经理人和监事会往往被原来企业中的“三驾马车”分摊,党委书记担任董事长,厂长担任总经理,而工会主席则担任监事会主席。设想的制衡格局很容易被内部控制格局所替代。说到底,许多国有公司出现的问题都源于这种“一股独大”的股权结构所致。

  其次是传统观念和陈旧的意识形态对民营企业家改革的阻碍问题。传统的观念和陈旧的意识形态对民营企业家的阻碍主要表现在对民营企业家产权让渡的认识上。早在80年代中期,中国就开始了对国有小型企业进行出售和拍卖的尝试。但时至今日,民营企业家的产权让渡仍然处在举步维艰的状态。其中原因固然很多,但一个重要的障碍是来自于传统的观念和陈旧的意识形态。

  第一个观念障碍是关于国有资产流失和坐失的关系问题。保护国有资产的基本方式应该是运动,而不应该不动;不动的国有资产无法实现保值和增值,实际上就意味着损失。在运动的过程中,国有资产也有可能出现一定程度的流失。只要流动的收益大于流失的收益,流动就是必要的。因为害怕流失而不敢流动,结果反而会造成国有资产的坐失。坐失的损失同样是不可估量的。

  第二个观念障碍是只转让亏损企业,不转让盈利企业。在相当长的一段时间里,政策只允许转让一些微利亏损的民营企业家产权。而对于盈利的企业,一是政策没有表示允许,二是即使政策允许也不会被转让。因为企业还指望它为其创造收益。在这种条件下,民营企业家没有抓住市场需求较强、企业价格较高的出售时机。而当市场需求降低,企业又出现大面积亏损的时候,想出售也卖不出去了。与上述主流的政策导向相反,一些省企业抓住十四大以后经济高涨,外企、私企兼并收购民营企业家的需求上升时机,及时地将较好的民营企业家出售变现。一方面,将民营企业家转变为独立的经济主体,企业减轻了负担;另一方面又卖了个好价钱,实现了国有经济的保值增值。

  第三个观念障碍,是一种“唯评估论”。国有资产在市场的转让中,如果交易价格低于评估价格,是否意味着国有资产的流失?回答是否定的。因为评估价格往往是资产供给方的一种预期价格,或者叫做供给参考价。它必须在市场上与资产的需求方洽谈,方能达成双方认可的市场价格实现交易。搞市场经济就要遵循市场规则,在一个规范的市场中。交易价格是公平而且合理的。把评估价格作为衡量国有资产是否流失显然是不恰当的。市场价格是受供求规律影响的。在当前国有资产供大于求的买方市场格局中,经济越是不景气,国有资产越是亏损,企业的价值就会越低,市场价格也会越低。这是一个非常残酷的现实。
三、所有权结构改革深化的对策选择

  继续深化所有权结构的改革是解决民营企业家现存问题的主要课题。但要完成这一步骤仍需要采取一系列相关的制度安排,以期通过依赖性路径取得报酬递增的结果,并藉此推进民营企业家改革的进一步深化。

  1、继续降低进入民营企业家的门槛。

  国家所有权结构的根本改变要有多元化投资主体的进入。因此,继续降低民营企业家的进入门槛应是一个可行的对策。一些人可能会认为民营企业家的资产已经跌到底线,几乎无利可图,因而无人会问津。但其实问题不在于外部进入者,而在于人们的观念。最近发生的东方资产经营公司以500万元盘活6000万元不良银行资产的案例给我们很大的启示,国有经济的决策层所给出的政策制度,是影响进入者数量的决定性因素。当然,对于不同的投资环境以及优质快捷的服务是较之税收优惠更为重要的条件;对于国内民间资本来说,价格和税收的减让还是非常重要的,而对于企业内部的经营者和职工来说,则可以以干股和期股等形式将其逐渐培养成为企业的所有者也不失为可供选择的途径。降低民营企业家的进入门槛是为了实现民营企业家股权的多元化,而股权的多元化除了融资的目的外,更主要的是通过股权的结构多元化来解决民营企业家的责任主体、科学决策和风险分担等一系列制度性和机制性问题。

  2、健全和深化民营企业家的退出制度。

  目前在民营企业家退出问题上,需要有一定的观念突破和制度创新。首先是退出的范围的领域。按照一般的认识,在公共物品生产领域,如国防设施、邮电、铁路、道路桥梁等;特殊产品生产领域,如稀有金属的开采及冶炼,造币以及涉及国家机密的高科技等,还需要通过国有独资或国有控股的产权形式来予以控制,以保证国民经济整体的有效运作。除此之外的大多数竞争性领域,民营企业家都应该在竞争中自由进出。在现实的运作中,一些曾经被认为关系国计民生而必须国家垄断的领域已发生了改变。在通讯、道路桥梁等公共物品供给领域,在基础产业如钢铁、石油探采等,都已开始有国外投资者进入。实践证明,国家对国民经济整体的有效控制,应主要以政策引导为主,并不一定由国家直接经营民营企业家。一个有效的财政政策、货币政策和产业政策,可能会产生比直接经营民营企业家更大的效果。其次是民营企业家退出的战略步骤选择。

  传统的思路往往是等到民营企业家不行了才想到退出,而“靓女”是舍不得“先嫁”出去的。这种等苹果烂了才想到处理的思维方式,只会使民营企业家处于一个被动的不可把握的竞争环境中。民营企业家一般是由企业决策进行投资和扩张的,而相对较高的赋税又使民营企业家发展的后劲不足。在这种两头做不了主的情况下,企业既无法实施自己的经营战略和发展战略,又无法决定自己的退出战略。此外还有民营企业家职工的职业转换的下岗安置问题。由于民营企业家一般都是处于传统的大工业领域,吸纳民营企业家职工的数量多,工人专业化分工细,对于大工业的依赖性强。一旦下岗,转换职业的能力较弱,安置起来也困难更大。当前,一些资源型企业面临着资源枯竭、企业衰落的特定阶段。有的城市和城市中的人口都依赖煤炭资源生存,而一旦资源枯竭,整个城市的产业和人口都会面临生存危机。针对这种情况,企业在民营企业家的退出过程中更要注重策略的选择。应在企业或产业发展战略的制定中包含对企业或产业生命周期的预测,及预防衰退,强化竞争能力的战略安排,包括退出时的资金储备。

  3、建立相对稳定的国有财产代理人队伍。

  在董事会对企业的剩余控制权很大而同时董事会又由非所有权人代理的国有公司中,董事会和经理人同样处在被激励和监督的地位上。这会使激励和约束制度的安排增加了难度。其中,对国有财产代理人稳定性的激励尤为必要。一个有效的长期激励机制,能够使企业的经营者与所有者的利益长期保持一致,将经营者的短期行为控制在最小范围内。还有可能把优秀的经营者培育成为民营企业家的新股东。我国自九十年代开始引进国际上较为流行的激励手段——年薪制和期股期权激励的思路,对于经营者的剩余索取权的扩大来说是具有现实意义的。但相对于我国不够完善的资本市场来说,这些激励手段的推行需要一定的条件和实践过程。当前由于民营企业家退休制度带来的制约,使一些颇有成就的经营者往往会在临退休的前夕产生“壮志未酬”的心理失衡,进而产生将个人对企业的贡献转化为各种个人现期收益的灰色倾向。

  如果改变一下国有公司经营者的任期制度,就可在相当程度上避免经营者行为的短期化,换取经营者的专心努力工作,这对形成一支相对稳定的国有财产代理人队伍是很有利的。这是一种低成本的激励制度。同时,通过期股或期权可以使一些优秀的民营企业家的经营者转变成为企业新的重要股东,从而又可使他的经营才华更主动地倾注于企业的成长,成为企业发展的重要力量。稳定民营企业家经营者队伍不仅是民营企业家内部产权结构和治理结构改革的需要,而且也是民营企业家永续发展的需要。世界上的大企业能够经久不衰的一个重要因素,就是拥有一批坚定不移的经营者股东。对此我们还应提升认识,并选择针对性的对策。

  民营企业家的改造是一个系统工程,除了改革的政策措施之外,企业的宽松环境,良好的市场竞争环境,以及国际的和平环境等都必须要配套进行。为此,我们必须抓住时机,全方位地为民营企业家改革深化创造更好的条件。

About 企业培训师吉宁

真正的实战派企业培训师,长期致力于人力资本、公司行为、市场营销、企业战略及领导力发展等组织实践与研究,数十年来参与及主持过的管理咨询项目累计逾千次;受邀主讲过的各类企业培训课程累计逾万次。吉宁老师还主导编写了12Reads系列等知名管理培训教材。