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企业培训师观点:“公推直选”要求改革干部人事管理制度

企业培训师吉宁 2015年12月11日 企业培训师观点

“公推直选”相对于过去单向、封闭的干部选拔任用方式,实现了向民主开放的选人用人方式的转变。但是,作为体制内的一种渐进改革,“公推直选”与既有的干部人事管理制度存在着一些冲突,致使“公推直选”改革难以深入开展。这些问题如果不能及时解决,必将影响“公推直选”成果的巩固和健康发展。

  “公推直选”要求打破不合理的干部任职门槛

  从逻辑上讲,党章既然赋予每一个正式党员以平等的选举权和被选举权,那么每一个正式党员都有成为基层党组织领导班子成员的权利和可能。当然,从有利于开展工作出发,对任职条件提出政治素质、工作能力、党员群众认可等方面的要求是必要的,但对年龄、教育程度、行政级别的规定不能简单化,更不能因身份歧视而损害选举的公平性和民主性。目前不少试点地对参选资格和条件的要求并不合理,比如乡镇党委班子候选人大多要求大专以上、年龄45周岁以下、两年以上副乡镇级和副局级以上、具有公务员身份的干部才能报名参选,这实际上把农民身份的村组干部和普通党员排除在外,结果限制了一些人的被选举权,而把参选和竞争的机会给了少数人。与此相反的是,有许多试点地根据《公务员法》关于“公务员担任乡级机关、县级机关及其有关部门主要领导职务的,应当实行地域回避”的规定,要求本乡镇人不能参加本乡镇的党委书记的候选人报名,却鼓励全县范围内符合身份和级别要求但工作和组织关系均不在试点乡镇的国家正式干部报名参与竞争,这就产生一个悖论,即本乡镇被剥夺了被选举权的广大普通党员去选择那些外来的非本乡镇的没有选举权的党员,一方只能选别人,另一方永远被人选。这种割裂选举权与被选举权的做法,实质是选举不公,也是党员权利保障的不平等。

  根据农村工作的实际,对乡镇党委班子候选人参选资格不能简单地按照干部人事管理制度的原则和要求作出限定。事实上,一些年龄稍大、文化程度不高、但熟悉农村情况、有农村工作经验且具有亲和力的党员或村级干部,可能更有利于农村工作的开展和完成乡村管理工作。而打破干部身份和行政级别的限制,允许优秀村干部和企事业单位党员报名参选,对于调动党内各阶层人员的政治参与热情、改善乡镇党委班子成员的结构、形成按德才和实绩用干部的机制也是有利的。相应地,就有必要在乡镇探索推行与“公推直选”改革相适应的干部人事管理制度。同样,乡镇异地为官原则将本地大量优秀人才排除在“公推直选”之外,既不利于农村优秀人才的选拔,也不利于乡镇的长期发展,更限制了乡镇一级“公推直选”的推进。要解决选举本土化要求与干部人事管理制度异地为官原则的矛盾,就必须立足于乡镇自治的价值目标,将传统的行政控制体制转变为服务基层的体制。只有当大批乡镇党委领导班子成员来自于本土并甘心于本土工作时,“公推直选”的民意约束才能发挥到正常的期望值,也才能摆脱传统干部人事管理的体制性束缚,实现乡镇自治与乡镇党委“公推直选”的良性互动。

“公推直选”要求公务员管理体制改革提供空间

  “公推直选”在原有的“选拔”体制中引进了选举机制,推进了党内选举制度的民主化进程,但由此也陷入另一种尴尬,即当选人仕途升迁的通道被堵住了。比如乡镇作为国家最基层的行政单位,其领导成员处于国家公务员等级序列的最底层,其任免、晋升、调任等均按法定程序被纳入公务员人事管理系统进行管理,但由于乡镇党委班子是由党员直接选举产生,他们的升降、奖惩等理应主要对党员负责,结果是“公推直选”虽然可以从现有的干部人事管理体系之外选择乡镇党委班子成员,但当选的乡镇党委班子成员却不能自外于干部人事管理体系而谋求仕途发展,因此决定乡镇党委班子成员未来仕途前程的仍然是只需向上级负责的干部选拔机制,而不是党员意愿。

  当然,由于《公务员法》颁布于2005年4月,在此之前,乡镇党委班子“公推直选”还只是在少数地方试点,所以立法者还不能充分考虑到乡镇党委班子“公推直选”的具体情况,这是造成《公务员法》有关规定与“公推直选”要求存在冲突的客观原因。但是,随着“公推直选”的全面推进,就有必要在总结各地实践经验的基础上出台专门的具体管理办法,并与《公务员法》的修改相衔接,其基本原则是通过制度和机制的建设来巩固和维系“公推直选”改革的成果和创新的热情,并为扩大直选范围和提升直选层次提供更为宽松的制度环境,最终形成公开、民主的干部人事管理的新格局。

  “公推直选”要求规范干部任期内的调动

  “公推直选”所形成的基层党组织的负责人与党员的权力委托代理关系,必然要求保持其任期的相对稳定性,以便履行竞选承诺。但是,现行党章第十三条明确规定“在党的地方各级代表大会和基层代表大会闭会期间,上级党的组织认为有必要时,可以调动或者指派下级党组织的负责人。”而《公务员法》第六十三条更是从法律的层面规定了“国家实行公务员交流制度”。这种“选举产生”与“调动指派”双轨并存的状况,势必导致两种不同的权力授受机制的冲突,结果是党员辛辛苦苦选出来的领导人在任内被随意调动或交流,既损害了党内民主授权的严肃性,也间接否定了“公推直选”的成果,不利于“公推直选”的持续推进。

  要使“公推直选”真正取得应有的效果,调动党员参与民主选举的积极性,就必须严格规范因交流和特殊需要而调动直选干部的行为,建立完整的任期制。即使确实需要调动,也必须履行应有的程序,包括调任的党委书记或党支部书记提出辞职申请,提交全体党员大会批准;召开全体党员大会,对组织上的调动向党员群众进行通报,并对其原因进行解释,然后进行投票表决,批准其提出的辞职请求;空缺的书记岗位或由副书记代职,或由上级党组织派人代理,直至下次选举产生正式书记,等等。同时,应对《党章》和《公务员法》中的相关规定作出调整,使干部人事管理的法规和机制能够适应“公推直选”的需要。

  总之,“公推直选”只有与干部人事管理制度的改革结合起来,才能取得实质性的发展

About 企业培训师吉宁

真正的实战派企业培训师,长期致力于人力资本、公司行为、市场营销、企业战略及领导力发展等组织实践与研究,数十年来参与及主持过的管理咨询项目累计逾千次;受邀主讲过的各类企业培训课程累计逾万次。吉宁老师还主导编写了12Reads系列等知名管理培训教材。