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企业培训师观点:建立完善的中小企业法

企业培训师吉宁 2015年12月12日 企业培训师观点

一、中小企业问题和中小企业法

  在当今世界经济呈现企业大型化、集团化趋向的同时,中小企业也从未沉寂。它的规模小、竞争和创新意识强、经营灵活,可以在适合其经营的领域进退自如,在创造就业机会、活跃经济、增加出口、提升技术创新能力以及改善市场结构、完善市场机制、增加经济和社会运行稳定性等方面,起着重要的作用,因而受到国外产业界、企业、经济学界和法学界的广泛关注,并渐成国内的研究热点。

  我国中小企业的发展还存在一个中国特色问题。我国传统的“中小企业”政策以扩大经济总量为基本取向,在工业领域几次提出发展中小企业,非理性、非科学的群众运动从中起着很大的作用,带有相当的盲目性。特别是60年代开始的发展“五小”政策,使我国在最应该实行大批量、大规模生产的产业中办起了许多小企业。其结果是,中小企业长期以来普遍存在着“小而全”、小而不灵以及重复建设、资源浪费、环境污染、技术和管理落后、效益低下、亏损面大、地方利益和地方保护等问题。其间,国家也采取了一些调整措施,但一般是不甚切合经济客观要求的“关、停、并、转”的行政性措施。改革开放以来,中小企业除了以上这些问题依然存在外,在其改制不景气当中,又出现了国有、集体资产流失,大量逃废金融债务等问题。因此,我国中小企业的发展不仅有保护和扶持的问题,而且还有引导和限制的问题。

  二、中小企业法的意义和地位

  以法的调整手段来解决中小企业问题,并不是中小企业作为一般市场主体而发生的私法问题,而主要是中小企业作为竞争中的弱者和一般而言不善从“规矩”者,由国家对其进行保护、扶持和引导、限制的问题。它直接体现了经济民主、保护弱者权益、经济协调、充分适度的市场竞争、可持续发展、企业的经济管理职能和相应的法所追求的社会正义目标等深层次问题。

  首先,中小企业问题的法律解决,超越了市场主体的行业、法律组织形态、所有制和地域等界限,体现了市场经济所要求的经济民主和平等。

  大量灵活、高效、自由参与竞争的中小企业的存在,是对抗和消除大企业垄断、维护竞争性的市场结构、实现经济民主的基本力量。没有足够数量的中小企业自由参与竞争的经济不是真正意义上的市场经济;在存在着不公平的政策环境和大企业恣意妄为的情况下,也谈不上真正的经济民主和社会公正。

  其次,中小企业问题的法律解决本质上是一个保护经济弱者的问题,同时也是国家的产业政策问题。

  中小企业法是国家旨在保护、扶持和引导、限制中小企业的法。从表面上看,中小企业法似乎属于经济组织法、市场主体法意义上的企业法范畴,但实质上中小企业法徒有“企业法”之名而无“企业法”之实。中小企业法不调整企业组织形态,一般不涉及企业的设立、组织机构、运作机制、解散和清算等,具有明显的政策倾向性,带有促进法的性质。在日本,中小企业法就是产业政策法的重要组成部分,是与反垄断法、产业振兴法、产业法——如银行法、石油法等并列的日本经济法的重要内容。

  中小企业法在狭义上是指国家扶持与引导中小企业的法律,我国拟议中的《中小企业促进法》也基本上如此。但中小企业法在广义上还包括反垄断法的一些内容。如同广义的产业政策可以包括竞争政策一样,广义的中小企业法也可以涵盖一部分竞争法、主要是反垄断法。当然,这只是就二者的交叉关系和密切联系来讲的,竞争法较之中小企业法更具广泛性,其地位更具基本性。尽管如此,将中小企业法界定为保护性、扶持性和引导性的法三位一体是有重要意义的。

  三、依法为中小企业发展创造公平竞争的环境

  要从法律上解决中小企业问题,首先要对处于弱者地位的中小企业进行保护,主要是为中小企业创造和维护一个公平竞争的环境。保护“弱者”不是保护落后,而是为了在公平竞争的环境中促使先进的产生。

  作为保护中小企业的一种措施,允许中小企业为特定的联合行为也是在反垄断法的框架内解决的。国外反垄断法都有适用除外的规定,其中,中小企业特定联合行为的适用除外主要是出于抵制大企业垄断的考虑,当然也有提升经济效率的考虑。在德国《反限制竞争法》中规定的9种可豁免卡特尔中,就包括中小企业协作卡特尔。这种卡特尔的主体严格限定为中小企业,并且不得过分影响市场竞争,还要履行申报审批程序。欧盟委员会对于中小企业之间的合作协议、共同研究与开发协议等限制竞争协议或行为,也采取比较宽容的态度;认为这些协议虽然在一定程度上限制了竞争,但它是中小企业为应付大企业的竞争压力而采取的措施,因而不属于“本身恶”的协议或行为。[x]中小企业特定联合行为的反垄断法适用除外,既可以直接规定在专门的反垄断立法中,也可以规定在其他法律法规之中。

  四、依法扶持中小企业发展

  如同给予消费者特别保护不会导致消费者与经营者之间的不平等,不会导致其力量对比失衡,而恰恰是维护他们之间的实质平等一样,对中小企业的适当扶持也不会导致中小企业与大企业之间的不平等,而正是维护它们之间实质平等、促进它们共同协调发展的必要措施。国外所谓中小企业法,实际上主要就是指扶持中小企业发展、在政策上向中小企业倾斜的立法。其中法律措施本身就是一种相对独立的措施,而其他扶持措施一般也采取法律形式。美国对中小企业的立法较早,50年代国会就通过《小企业法》,成立了小企业管理局,此后又不断制定新的法律。80年代前期,在美国法典“商业和贸易篇”的298个法中,内容均属于小企业法的有19个。以其中的小企业经济政策法为例,它要求总统通过对中小企业竞争状态和存在问题的调查分析,每年以“中小企业白皮书”的形式向国会报告,以阐明中小企业的政策及方针。日本的中小企业法也比较完备,已有50多项,仅我国法律出版社1985年出版的《日本中小企业法选编》中就选择汇编了日本《通商产业六法》一书中有关中小企业的法规11件。其他如德国、英国、西班牙、韩国以及我国台湾地区等,也都有相应的扶持中小企业发展的政策法律。

  各国或地区的中小企业法通过提供政策倾斜,改善中小企业的生产经营条件和竞争环境,积极地培育中小企业,促进中小企业的合理化和现代化,从而确保市场机制正常运作。日本《中小企业基本法》第1条就对中小企业政策的基本目标作了明确规定;韩国中小企业立法的宗旨则在于贯彻“国家要保护和支持中小企业的经营活动”这一宪法精神。尽管各国或地区的中小企业法在具体内容上存在一些差别,但为了以上保障中小企业稳定经营和促进中小企业现代化的目标,通常都依法设立专门机构,在资金、人才、技术等方面给中小企业以必要的援助,提供税收和企业采购等方面的具体优惠措施。

  我国长期以来没有适用于各种所有制而又针对中小企业的专门立法,尚未从法律上确认中小企业的相对特殊地位和相应的扶持措施。这使得我国的中小企业除了在大跃进中全民土法上马办工业、文革中大上“五小”企业、改革开放中“有水快流”鼓励乡村开采矿产资源等总量扩张政策驱动的低效益发展外,基本上处于自生自灭的状态,缺少稳定、长久的扶持措施,也没有必要的限制措施,其发展带有盲目性。这也是我国中小企业发展不稳定、目前处境艰难的一个原因。我国以乡镇企业为主的中小企业在经历了一个较长时期的快速发展后,近几年发展速度放慢,走入困境,其中除了宏观经济环境的影响外,与我国目前对中小企业发展的认识不到位,缺少有效的扶持中小企业发展的政策措施就有很大关系。针对中小企业及其法律调整的现状和要求,我国亟需加强中小企业法制建设,当务之急是制定《中小企业基本法》或者《中小企业促进法》,确立中小企业在我国国民经济中的相对特殊地位,并以此为核心形成国家扶持中小企业发展的政策法律体系。

  我国应当借鉴其他国家或地区的经验,通过立法建立中小企业融资体系,依法建立专门为中小企业提供金融服务的政策性金融机构,组建中小企业投资开发公司、为中小企业融资提供信用担保的基金或机构,鼓励企业间融资互助,还可考虑允许具备一定条件的中小企业运用发行业债券和股票上市等直接融资的手段。令人欣慰的是,现在国家有关部门已开始重视中小企业融资问题,并按国家产业政策的要求正在酝酿或者采取一系列措施扶持中小企业发展。1998年上半年,国务院作出决定,要求各国有商业银行设立中小企业信贷部,为中小企业提供信贷服务。据报道,我国将建立中小企业担保信用体系,财政部正在组织起草在《融资担保业务管理暂行条例》。同时,国家经贸委提出了《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》,长期困扰中小企业发展的贷款难问题有望在一定程度上得到解决。另据报道,为支持科技型中小企业的技术创新,促进科技型中小企业的发展,国务院决定设立科技型中小企业技术创新基金,首期额度为10亿元,于1999年6月25日正式启动。
我国还应借鉴发达国家的做法,考虑在企业采购法律制度中对中小企业采取相应的扶持政策。作为扶持中小企业的一项重要政策,美国法律规定,联邦企业采购合同的20%(按金额)必须给小企业,其中8%必须给妇女和少数民族小企业主,违者应受惩处。而且参议院的小企业委员会在1997年11月通过一项修正案,将此比例提升到了23%.日本除在《中小企业基本法》中原则规定国家为帮助中小企业扩大所供应的物品和劳务的需要量,在筹办物品和劳务的供应中,应采取使中小企业增加接受订货等必要的措施外,还专门制定了《关于保证中小企业者接受企业和公共团体订货的法律》。美国、日本这方面的做法值得借鉴,我国可以根据国情作出有关具体规定。

  五、依法引导、限制中小企业
 
  其他国家和地区有关中小企业的法律中也有某种引导性规定,通常是与有关扶持的规定结合在一起,因而主要属于鼓励的方面。如有些国家在某些中小企业的传统领域实施准入的办法,制止具有较强经济实力的大企业进入中小企业的传统领域,防止对中小企业的不平等待遇,引导和扶持中小企业,日本即于1977年制定了《为确保中小企业事业活动的机会而调整大企业者事业活动的法律》。同时,针对在一些适宜大批量生产的产业中,由于大量存在小规模企业间的过度竞争导致产业集中度低下,资源配置不合理,难以形成规模经济等情况,鼓励中小企业开展协作,抑制过度竞争,推动产业适度集中和合理化。在私有制主导的社会中,私人投资者会从利润最大化的动机出发自觉选择最适合自己投资经营的领域,因而需要国家政策法律限制中小企业投资领域的领域很少,除非是国家基于非经济利益的考虑。而在我国以公有制为主体的社会里,国有和集体财产主体的投资往往是地方企业或者企业部门的行为,所追求的目标和动机未必是利润最大化,它们经常出于追求地方或部门经济总量扩张的动机,或者基于狭隘的地方利益、领导政绩、放任及鼓励群众不择手段的致富冲动等,在投资办中小企业的过程中存在一定的盲目性,所选择的投资领域不一定就是适合其发展的领域。我国中小企业在传统上和在现实中的情况也证明了这一点。因此,我国的中小企业法必须将对中小企业的引导和限制放在重要的位置上。

  在我国目前引导、限制中小企业发展方面还存在一个特殊问题,那就是国有、集体中小企业改革的问题。突出的是把严肃、复杂的公有小企业改革简单化为群众运动式的“卖企业”,把“放小”理解为“弃小”,造成了许多经济和社会问题。为制止出售小企业成风,防止国有资产、集体资产流失,逃废金融债务,1998年国务院和国家经贸委分别发出了《关于在国有中小企业和集体企业改制过程中加强金融债权管理的通知》、《关于制止出售国有小企业成风有关问题的通知》,诸如此类,成为我国中小企业法的又一特色。对于国有、集体小企业改制,企业只应通过规范指导,引导改革方向,而不能包办代替,更不应该强迫命令,当然也不能放任自流。同时,改制不仅涉及经营机制问题,中小企业的发展还必须通过调整改组优化企业结构,通过技术改造增强企业后劲,并引导企业提升管理水平。因此,要将“放小”理解为“帮小”,进而“活小”。这是我国中小企业发展中一个现实问题,也应是有关中小企业的政策法律所关注和着力解决的问题。

  中小企业法关注的是中小企业,如果一些中小企业因经营政策法律的保护、扶持和引导而发展成为大企业,则其就超出中小企业法的范围,而作为摆脱了弱者地位的主体在市场上正常发展。中小企业法又去关注其他需要保护、扶持和引导、限制的“弱者”。如此循环往复。

  经济法不仅关心中小企业的保护、扶持和引导、限制的问题,而且也注重中小企业的规范问题。中小企业作为市场主体,当然具有一般市场主体的共性,也会存在违约逃债、偷逃税款等不法行为,在某些方面如制售假冒伪劣商品等侵害其他经营者、消费者和国家利益的情况相对于大企业来说甚至更显突出。然而需要指出的是,对中小企业的规范问题针对的是企业的日常经营活动,一般而言是纳入普遍性法律制度的框架中解决的,无需专门针对中小企业的规范问题立法,故而它原则上不属于中小企业法的范畴。

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About 企业培训师吉宁

真正的实战派企业培训师,长期致力于人力资本、公司行为、市场营销、企业战略及领导力发展等组织实践与研究,数十年来参与及主持过的管理咨询项目累计逾千次;受邀主讲过的各类企业培训课程累计逾万次。吉宁老师还主导编写了12Reads系列等知名管理培训教材。