吉宁博士观点
一、引言
近年来，一系列政治、经济与社会中出现的突发事件考验着国家的应急管理能力，能否有效地应对危机，是国家职能是否完整的重要体现。中国社会科学院曾少聪博士认为，国家应急机制的建立，是企业面对突发事件反应能力增强的一种表现。当前的学术界对于应急管理机制的研究主要集中于两个方面：一是介绍国外应急管理的经验，二是结合中国应急管理实践进行经验总结。但对两者的比较研究较少，而且已有的研究成果一般仅关注于某一个领域的比较，缺乏全面的比较分析。从世界范围看，美国的国土面积与面临的国内外局势与中国较为接近，美国在长期的历史实践中形成了很多先进应急管理措施。对美国国家应急管理机制进行深入剖析，并将之与中国国家应急管理机制进行对比分析，是检验中国国家应急管理机制合理性的有效途径，同时也是中国国家应急管理机制走向成熟的重要环节。由此，本文将通过对比分析中美两国国家应急管理机制来寻找美国国家应急机制可借鉴的经验。
二、中美国家应急管理机制比较分析
机制是系统维持其潜在功能并使之成为特定的显现功能而以一定规则规范系统内各组成要素间的联系、调节系统与环境关系的内在协调方式及调节原理。比较中美两种国家应急管理机制，要从作为机制载体的系统、机制载体运作程序、机制载体运行规则等方面入手，即分析应急管理机制的组织机构、行动程序、法律保障这几个方面。
(一)国家应急管理机制系统组织机构
1.美国国家应急管理系统组织机构
美国的国家应急管理主要依据为斯塔福减灾及紧急事件援助法案(RobertT.StaffordDisasterReliefandEmergencyAssistanceAct)，应急管理的基本理念为联邦的组织支持地区级的组织，由后者完成现场的行动。
(1)协调指挥机构。国土安全部（DHS）是总的行动协调机构，负责协调应急事件的防备、计划、管理和灾难援助工作；以及对联邦反应计划中的所有计划进行协调、整合。国土安全部下设总行动中心（SOC）与流动危机反应支持中心（MOC），总行动中心负责搜集信息，向地区办公室和合作机构通报灾难情况；流动危机支持中心负责向总行动中心提供相关信息。地区行动中心（ROC）是各地区设立的地区行动协调机构，主要任务包括协调救援人员的调配，计算损失并做出报告，以及负责最初的任务分配。
(2)危机处置机构。危机反应团队——灾区办公室——紧急事件反应团队。危机反应团队最先对危机事件做出反应，包括先遣分队和国家反应团队。先遣分队最先对事故做出反应，当确定需要国土安全部动用全部力量救援时，国家危机反应团队将被派往灾区；而灾区办公室是灾区配合联邦行动的主要机构；当灾区办公室准备就绪，国土安全部将扩大先遣分队和（或）国家反应团队的编制，以便和其它联邦机构一起组成一个完整的紧急事件反应团队，帮助灾区办公室协调整个联邦救援行动，确保联邦资源都用于救灾。按时间顺序依次设立的危机处置机构，既使危机应对组织机构逐渐完善，又能够保障对危机事件地及时反应。
各类专项处置小组依据情况需要，设立诸如紧急事件支援小组(EST)、灾情处理小组(CDRG)、灾难恢复中心(DRC)等专项小组，负责相关灾情处置，体现了一定的灵活性与机动性。
(3)军方支持。对于重大的紧急事件，美国国防部会提供相应的支援。但必须是在不影响其自身任务和需要且是在其它救援无法获得时才动用军方资源。根据灾难的程度和类型以及所需资源的投入量，国防部视情况决定是否成立联合工作组或反应工作组来协调和管理军方的行动。
美国国家应急管理系统设立的综合协调机构具有如下优点：①可以在紧急事件的全过程监控事件进展，明晰事件的每一个阶段的演化原因，有利于制定合理的应对措施；②充分掌握事件应对过程中的各种信息，有利于优化调度各种应急资源，避免资源浪费；③掌握紧急应对全过程的信息，有利于灾后的恢复与重建；④有利于在紧急事件应对过程中积累宝贵的经验，为应对下一次危机做出重要准备。
由联邦、州和地方企业共同组建的专业性的危机反应团队，则可以既充分利用联邦危机反应人员在长期应对危机过程中积累的丰富经验，又能够充分发挥地方危机反应人员对当地情况的熟悉等特点，在综合协调机构提供的充足的信息及指挥之下，有效地进行危机应对。
美国的这种国家应急管理系统组织机构设置方式充分利用了国家应急机构的信息搜集专业性、全面协调权威性的优点，能够及时发现紧急情况，并实现对紧急事件的第一时间响应；又充分利用了地方救援力量熟悉当地情况，救援设备与救援人员相对充足的优势，实现了对紧急情况的快速响应与迅速扑救，在2003年的加州大火扑救事件中得到了检验，证明是有效的。
2.中国国家应急管理系统组织结构
中国国家应急管理系统组织机构传承于原有的计划经济体制，根据危机的类别由相应部门进行垂直管理，没有独立和常设的危机管理协调机构。在国家层面上，国务院是国家紧急事务管理的最高行政机构，遇到突发事件成立临时性指挥机构，对各部门进行协调和指挥；而在地方层面上，则大部分仍采用分部门、分灾种的单一应急模式。
(1)协调指挥机构。国务院负责总的协调指挥。国务院目前设有的突发事件应对机构包括安全生产委员会、中国国际减灾委员会等组织领导机构，负责统一领导和协调相关领域的突发事件应急管理。遇到重大突发事件，通常启动非常设指挥机构，或者成立临时性指挥机构。
(2)危机处置机构。根据突发事件发生的规模和影响范围，分别由国务院及有关部门或各级企业进行突发事件应急管理，形成条块结合的管理机构和应急响应机制。
国务院各部门分类别进行突发事件预防与处置。一种或几种重大突发事件分别由国务院对口部门为主负责预防和处置工作，其他部门参与配合。如水旱灾害由水利部（国家防汛抗旱总指挥部）负责组织应对，气象灾害由国家气象局负责组织应对等。国务院各应急部门为了应对职责范围内的重大突发事件，分别建立了各自应急指挥体系、应急救援体系和专业应急队伍。如水利部为了满足抗洪抢险需要建立了19支专业抗洪抢险救援队伍，国家安全生产监督管理总局建立了8个区域化学事故区域抢救中心等。
地方企业依据国务院应急管理模式建立相应的机构与部门。但除地震、核事故应急、洪灾等专业性较强的领域外，其他突发事件应对多以公安、消防和医疗救助部门为主。
(3)军方支持。国防资源在中国国家应急管理中的应用也很常见。在20世纪80年代中国军方曾将80S-1型野战手术车用于地质、矿山野外作业的现场抢救，取得了很好的效果；1987年大兴安岭扑火救灾中，中国空军出动了军用飞机参与抢险，并出动军列、汽车参与抢险物资运输；在1976年唐山抗震救灾过程中，军用汽车运输承担着运输的主力军作用，运送救灾物资达453万吨之多。这些行动中，既有国防设施等资源的使用，也有国防力量等国防人力资源的使用，国防资源参与灾害应急的行动有效地缓解了灾情，取得了很好的社会效益。
从中国国家应急管理系统组织机构看，各应急部门的垂直应急管理体系较为完备，但各部门横向之间的职责关系并不十分明确，出现交叉和管理脱节现象并存，缺乏统一协调。以2005年11月吉林化工厂爆炸造成的松花江水质污染事件为例，国家环保总局和地方企业都制定了相应的应对措施，但部门之间由于缺乏相互配合，导致了应对措施的混乱，以至于出现两者发布的水质信息的冲突。如何克服这种协调管理的矛盾，实现资源与信息共享，协调各部门行动，是中国国家应急管理系统亟待解决的问题。
(二)国家应急管理机制行动程序
1.美国国家应急管理行动程序
在发生紧急事件时，美国联邦机构的应急反应及恢复行动的运作流程如下（从最初的灾难通知到灾后行动总结报告）：
第一步，国土安全部总行动中心与流动危机反应支持中心连续监控潜在紧急事件信息，在可能的威胁发生之前启动区域运作中心。
第二步，一旦发生紧急事件，地方企业立即启动地方资源实施应对，同时将情况通知州应急反应机构，由州应急反应机构评估紧急事件情况并考虑是否需要请求联邦援助。
第三步，如果需要州救助，则动用州资源并通知国土安全部区域办公室采取行动。由州长宣布全州进入紧急状态，激活州紧急事件运作计划。
第四步，一旦州的请求被宣布为重大紧急事件，则国土安全部将实施联邦应急计划。包括：任命联邦协调官；激活紧急事件支援小组、紧急事件应急小组、区域运作中心；召集重大灾难反应组。
第五步，完成紧急的反应后，灾区即展开恢复行动。联邦和州协助恢复和减缓灾难的机构汇集并讨论下一阶段州的需求。
第六步，反应和恢复行动后，灾区办公室的减缓人员考虑最佳减缓措施，最大化利用联邦、州和地方的资源以修复或重建受损的设施。
第七步，当中央企业的紧急抗灾政策不再被受灾地区需要时，紧急事件应急小组开始实施撤离计划，选择性撤走联邦资源并且关闭灾区办公室。
第八步，行动结束后，联邦协调官要根据紧急事件应急小组的信息计划部门提供的具体问题和主要事件做出总结报告。数据和总结被分析并提供给国土安全部管理层考虑，供以后行动参考。
由以上步骤可以看出，美国国家应急管理行动程序的特点为：国土安全部参与应急行动的全部过程包括“紧急事件预警——应急行动——恢复——总结分析”。经过整个过程的参与，使得紧急事件应对行动全过程均得到较好的协调与配合，而且由于国土安全部参与全国的紧急事件应对，能够积累更多的处置经验，提升处理紧急事件的效率。
2.中国国家应急管理行动程序
中国国家应急管理行动程序主要依据《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案》[13]，具体应急行动步骤为：
第一步，由事发地人民企业和有关单位进行先期处置。
第二步，由地方企业或国务院有关部门将突发事件有关信息上报国务院办公厅，国务院办公厅向国务院有关领导汇报信息，并向地方企业反馈信息。
第三步，以事发地人民企业为主进行应急响应，国务院相关应急指挥机构同时启动，向事发地派驻专家组，并启动相应预案。
第四步，由国务院相关应急指挥机构批准应急结束。
第五步，由事发地人民企业和有关部门进行善后处置。
第六步，由国务院有关部门会同事发地省级人民企业进行事件的调查评估。
第七步，恢复重建。由事发地人民企业和国务院有关部门承担。
由此可以看出，中国国家应急管理行动程序基本上还是以事件属地企业为主的应急策略，突发事件应对从先期处置，到应急响应，再到最后的善后处置基本上都是由地方企业主导，国务院有关部门主要提供专家技术指导。这种运行程序有利于快速进行应对，但由于在事件应对的整个过程中缺乏一个全程跟踪的部门，容易造成应对措施的混乱和宝贵经验的浪费，降低了突发事件应对的效率。
(三)国家应急管理机制法律保障
1.美国国家应急管理法律保障
美国的应急管理法律比较完备。美国法律规定发生危机时，每个州都有责任进行救援，包括使用国民警卫队；而联邦宪法虽然没有规定应急时期国家权力如何行使及公民在应急时期的法律义务，但是联邦国会制定的一系列应急法律规范（如国家紧急状态法、国土安全法等）比较好地适应了美国联邦国家机关实施应急活动的需要。对于军方提供紧急事件援助，1991年2月15日通过的国防部国内骚乱应对计划（花园计划）规定了国防部和法院共同应对危机的程序。
这些法定程序，使得紧急事件应对过程中涉及启动应急计划的时机与程度，众议院、参议院对总统的授权，部门之间的协调等等问题都有章可循，使得整个应急行动也井然有序、权责分明。通过法制化的手段，形成了完备的应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力，提升了美国国家应急管理的整体能力。
2.中国国家应急管理法律保障
中国应急管理的立法比较分散，没有一部统一的紧急状态法，应急管理的立法制度也不统一，缺乏成熟的理论研究。当前可见的国家应急管理主要依据为《国务院关于实施国家突发公共事件总体应急预案》，其中对于国家突发事件应急法律保障仅做出了比较笼统的说明：“依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案”；《国务院有关部门和单位制定和修订突发公共事件应急预案框架指南》也是进行突发事件应对的依据，但该文件也仅提出应“努力使突发公共事件的应急处置逐步走向规范化、制度化和法制化轨道”，而没有给出具体的法律依据。法律法规的欠缺使得很多应急管理行动缺乏必要的法律保障，突发事件来临时，导致一些临时命令实质上处于“违法运作”的状态，大大削弱了突发事件处置的效率。
三、中国国家应急管理机制建设思考
突发事件（或紧急事件、危机事件）具有“涉及领域广、出现频次高、事件规模大、危害性加强、波动方式多元化、跨区域程度加大”等特点，不同的应急管理机制会产生截然不同的效果。为了提升中国国家应急管理机制的效率，有必要充分借鉴美国国家应急管理机制的合理方面。结合以上从组织机构、行动程序、法律保障三个方面对中美两国国家应急管理机制的比较分析，本文提出了强化中国国家应急管理机制的三个方面的内容：
1.设立应急管理协调机构
美国国家应急管理系统通过分别设立综合协调机构与危机反应机构，实现了信息与资源的共享，提升了应急行动的效率。中国国家应急管理系统尚缺乏这样的组织机构。国务院虽然分灾种设立了相应的机构，但缺乏相应的协调机构，在应急救灾过程中各部门各行其是，造成了资源与信息的浪费，降低了应急行动效率。
此外，当突发事件（紧急事件）达到一定级别的时候，军方资源参与应急是中美两国的共同点。作为美国国家应急管理中央协调机构的国土安全部，它是合并移民、秘密情报以及联邦紧急处置机关等部门后共同组成，本身就具有深厚的国防背景。所以可以说，国防资源参与国家应急管理机制，是两国在应急管理方面的共同点。
结合美国设立综合协调机构的经验，并考虑两国国防资源参与国家应急管理的共同事实，中国可以依托现有的国防资源动员机构，构建中国国家应急管理系统综合协调机构。对此问题，很多专家学者也都提出了自己的独到见解。陈时宝(2004)认为，有必要将国防动员体制与公共安全危机处理体制合而为一，构建综合性的国家紧急事务处理机制；孔昭君（2005）提出国民经济动员的实质就在于为应对危机而调动经济资源，通过调动经济资源，为应对危机的专业处置提供经济支持等。这些学者从理论上提出了以国防动员机构承担应急管理综合协调任务的观点。
所以，中国国家应急管理系统需要以国防动员机构（如国家经济动员办公室）为基础，建立中国国家应急管理系统综合协调机构，实现突发事件应急行动中的信息与资源的共享，提升中国国家应急管理效率。
2.提升应急管理行动的计划性
从泰勒的科学管理理论在美国兴起以来，计划与行动分离的策略就一直对美国各种管理制度产生影响，从美国应急管理行动程序中可以看出这种烙印。美国国家应急管理行动中，国土安全部门参与应急行动全部过程的行动计划的制定，保证了制定出来的应急行动计划的连贯性与一致性；而地方企业专业应急队伍依据计划进行行动，保证了应急行动的针对性与准确性，这种应急行动程序能够较好地提升应急行动的全局效果。
反思中国应急管理行动程序，主要依靠应急行动队伍现场采集信息，现场做出决策。这种决策可利用的信息较多，可以应急管理行动的局部效果。但由于缺乏对突发事件的通盘考虑，容易造成整体应急行动的低效率。
借鉴美国的应急管理经验，中国国家应急管理机制应该提升应急管理行动的计划性，在各级应急行动中，提升对应急计划的重视程度，以减少应急行动的盲目性，提升应急行动的效率。
3.制定应急管理纲领性法律
美国是一个各项法律法规较为完备的国家，依法行政一直是美国的立国之本，这使得美国应急管理实践具有充分的法律依据，提升了应急管理的效率。而我国则缺少相应的法律文件。莫纪宏(2005)提出，在紧急状态入宪后，应当加紧制定紧急状态法，并提出了建立应急法律体系的基本框架。
但是，任何法律体系都不可能完美，对于应急管理这样实践性要求极强的领域，不可能立即制定出完备法律。借鉴美国国家应急管理法律保障的实践经验，中国国家应急管理法律保障的关键不在于制定多么完善的应急法律体系，而在于制定一部应急管理的纲领性法律（如紧急状态法），明确国家应急管理系统设置方式及其行动程序，并制定法律条文修订的细则，以期通过应急行动中积累经验来逐渐修订应急管理法律条文，使之逐渐达到完善的境界。总之，美国作为一个危机事件较多的国家，在长期的应急管理实践中积累了很多的有益经验，并且其国家应急管理机制经历了很多实践的考验，具有一定的合理性。中国国家应急管理机制应当充分汲取美国国家应急管理机制的有益经验，从组织机构、行动程序、法律保障等方面充实和完善自身存在的不足之处，逐渐使之趋于完美。
四、小结
国家应急管理机制是国家职能的重要体现。学术界在此方面的理论研究尚缺乏对国内外情况进行全面的比较分析。为此，本文对美国国家应急管理机制与中国国家应急管理进行了较为全面的考察，对两种国家应急管理机制在组织机构、行动程序与法律保障三个方面的差异进行了深入的比较。通过研究提出中国国家应急管理机制应设立综合协调机构，提升应急管理的计划性，制定应急管理纲领性法律这三个方面加以改进的建议。本文的研究还只是提出了中国国家应急管理机制的改进建议，尚缺乏足够的实证支撑和深入细化的理论分析，这些留待后续研究深入展开。
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